CIRCOLARE 17 novembre 1998 n 12

G.U.R.S. 23 gennaio 1999, n. 4

ASSESSORATO

 

DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI

 

E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE

 

Art. 23, comma decimo, della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 e art. 5, comma terzo, della legge regionale 31 maggio 1994, n. 17: esecuzione delle prescrizioni contenute nei pareri delle Soprintendenze per i beni culturali ed ambientali - Modifiche alla circolare n. 14/97.

 

Alle Soprintendenze per i beni culturali e ambientali,

sezioni per i beni paesaggistici, architettonici

e urbanistici

All'Assessorato regionale del territorio e

dell'ambiente - Gruppo XXII D.R.U.

Agli Assessorati regionali

Ai comuni della Regione Siciliana

Agli Enti Parco

 

Con circolare n. 14 del 3 novembre 1997 di pari oggetto, si erano dati alle Soprintendenze beni culturali ed ambientali alcuni chiarimenti circa la facoltà, rimessa dall'ordinamento a quegli uffici, di apporre condizioni ai loro pareri tecnici, mediante i quali viene autorizzato il rilascio di concessioni edilizie in sanatoria per interventi realizzati in area di notevole interesse pubblico paesaggistico; nonché circa il rapporto intercorrente tra quei pareri condizionati e le conseguenti "concessioni in sanatoria".

L'art. 11, comma terzo, della legge regionale 23 gennaio 1998, n. 3 prevede il termine del 31 dicembre 1998 entro il quale i comuni, sussistendone i requisiti, definiscono l'esame istruttorio delle domande di concessione o autorizzazione in sanatoria ed ogni altro connesso adempimento previsto dalla legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 e successive modifiche ed integrazioni.

Anche dopo l'entrata in vigore della norma anzidetta, rimane peraltro confermato che, nelle aree protette, la sanatoria delle opere abusive è subordinata al preventivo assenso dell'autorità preposta alla salvaguardia di quei territori: principio questo che risiede sulla garanzia costituzionalmente assicurata alla tutela del paesaggio e che, nell'ordinamento regionale, ha trovato puntuale applicazione con le norme indicate in oggetto.

A questa finalità si accompagna tuttavia quella, fatta propria dalla disposizione sopra richiamata, di pervenire a una definizione delle numerose istanze di sanatoria edilizia ancora pendenti, delle quali non poche riguardano abusi ricadenti in zone vincolate e, per questa ragione, pongono la necessità di acquisire, da un lato, il parere della competente Soprintendenza; dall'altro, una volta che questa determinazione risulti favorevole al mantenimento della struttura abusiva, di accertare l'assolvimento da parte del privato dell'indennità risarcitoria prescritta dall'art. 15 della legge n. 1497/39 e delle prescrizioni tecniche spesso contenute nei pareri della Soprintendenza, che consistono in interventi migliorativi imposti a colui che richiede la sanatoria.

Il soggetto obbligato in tal senso è stato individuato nel comune, chiamato a procedere a siffatti accertamenti prima del rilascio del titolo concessorio: affermazione questa che presuppone conclamato che entrambi gli obblighi, quello di natura pecuniaria e quello di facere, costituiscano una condizione sospensiva del parere favorevole soprintendentizio, il quale potrebbe esplicare i suoi effetti, che sono quelli di consentire il rilascio della concessione edilizia, soltanto dopo che detti obblighi siano stati assolti.

Quanto all'indennità risarcitoria prevista dall'art. 15 della legge n. 1497/39, questo Assessorato ha ritenuto che la sua corresponsione renda operante l'assenso agli interventi abusivi contenuti nel parere della Soprintendenza: prima di questo momento, non essendo stata soddisfatta una condizione specificamente contenuta nel parere, sembrava doversi dubitare che quest'ultimo potesse esplicitare alcun effetto, sia pure parziale o prodromico, e, quindi, che il comune potesse legittimamente rilasciare la concessione in sanatoria prima di avere accertato l'avvenuto pagamento dell'indennità. Peraltro, si era anche rilevato che la suddetta indennità, i cui tempi di liquidazione sono stati di recente oggetto di attenzione legislativa (vedi decreto interministeriale 26 settembre 1997, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 4 ottobre 1997), rimane soggetta, in caso di inadempimento, a riscossione coattiva da parte di questo Assessorato, e ciò indipendentemente dalle determinazioni assunte dall'autorità comunale. Siffatta argomentazione è stata approfondita da parte dell'Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana, il quale, con il citato parere, ha fornito argomentate e condivisibili considerazioni, in base alle quali "il pagamento o meno della predetta indennità nulla rileva ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria".

Sulla base delle prefate argomentazioni, si deve ritenere legittimo, e quindi dovuto, il rilascio della concessione in sanatoria prima dell'avvenuto pagamento dell'indennità ex art. 15, legge n. 1497/39, fermo restando che, se tale percorso applicativo si riverbererà negativamente sulla liquidazione spontanea delle dovute indennità, questo Assessorato porrà rimedio a tale indesiderato effetto mediante la massima attivazione delle procedure di riscossione coattiva di tali somme.

Diverse conclusioni debbono invece trarsi per quanto riguarda l'esecuzione delle prescrizioni apposte ai pareri favorevoli resi dalle Soprintendenze al rilascio di concessioni edilizie in sanatoria.

Queste prescrizioni o modalità costruttive consistono in opere e interventi mediante i quali si tende a migliorare l'aspetto dei fabbricati abusivi e a consentire un loro migliore inserimento nel paesaggio protetto.

La potestà delle Soprintendenze di imporre ai privati oneri di tale genere corrisponde, in via generale, alla previsione dell'art. 16 del regolamento approvato con il R.D. 1357/40, il quale infatti rimette al sovrintendente di indicare le soluzioni tecniche che possono rendere un determinato intervento compatibile con il paesaggio in cui esso è destinato a inserirsi; e, in assenza di una specifica disposizione al riguardo (cfr. artt. 23 legge regionale n. 37/85 e 5 legge regionale n. 17/94), si è ritenuto, come ancora si ritiene, che un'analoga potestà possa essere esercitata anche in sede di rilascio di parere favorevole alla sanatoria di opere abusive.

In questo caso, in realtà, si tratta di imporre la realizzazione di nuovi lavori a interventi edilizi già realizzati: circostanza questa che giustifica quindi qualche prudenza nella prassi, invero generalizzata, di apporre simili prescrizioni ai pareri in argomento.

Come ha avuto modo di osservare al riguardo l'Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana, "infatti, poiché nel caso di sussistenza di un grave pregiudizio per il bene tutelato l'autorità di tutela non può che esprimere parere negativo, il parere favorevole o nulla osta presuppone la mancanza di un grave pregiudizio, ne consegue che le eventuali prescrizioni in esso dettate non potranno che consistere in variazioni di lieve entità all'opera da sanare".

In altri termini, non corrisponde alla previsione di legge ed è censurabile sotto il profilo dell'eccesso di potere, subordinare un parere favorevole a una sanatoria alla realizzazione di interventi o dismissioni che, per la loro natura e soprattutto per quella dell'opera da sanare, risultino eccessivamente onerosi, tanto da rivestire, al di là del nomen adoperato per tali "prescrizioni", effettivo contenuto sanzionatorio: non è infatti consentito ai pubblici poteri di realizzare le finalità ad essi demandate distorcendo gli strumenti offerti dall'ordinamento.

Pertanto, se una determinata opera abusiva deturpa il paesaggio tutelato, ciò va espressamente affermato, con la conseguenza che di tale costruzione dovrà essere disposta la rimozione; ma se, al contrario, un intervento viene ritenuto compatibile o se esso non arreca grave pregiudizio ai luoghi, non è possibile imporre, sotto la forma di prescrizioni tecniche, sanzioni aggiuntive a quelle dell'indennità risarcitoria, che l'art. 15 della legge n. 1497/39 prevede nei casi in cui un fabbricato abusivo non sia da demolire.

Le superiori osservazioni valgono, a maggior ragione, per le fattispecie previste e disciplinate dall'art. 5 della legge regionale n. 17/94, laddove cioè gli abusi edilizi sono stati realizzati prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico.

Le prescrizioni in esame, se formulate nel rispetto delle suddette avvertenze, appaiono comunque legittime e consentono alle Soprintendenze, nell'esercizio delle proprie funzioni, di imporre soluzioni tecniche che valgono a migliorare l'aspetto esteriore degli interventi abusivi e a ridurre i danni da essi arrecati al paesaggio: ma ciò richiede che tali prescrizioni siano adempiute.

In assenza di disposizioni che assicurino la loro esecuzione in forma specifica in caso di mancato adempimento, è sorta quindi la necessità di individuare meccanismi idonei ad assicurare concreta cogenza all'obbligo di eseguire le prescrizioni contenute in un parere favorevole della Soprintendenza.

A questo riguardo, si è nel tempo argomentato che i comuni dovevano accertare l'avvenuta esecuzione degli interventi prescritti dall'autorità sovraordinata prima di rilasciare la concessione in sanatoria (cfr. nota dell'Assessorato beni culturali n. 1462/7 del 22 aprile 1996 e nota dell'Assessorato regionale territorio ed ambiente n. 2693/XXII del 22 marzo 1997); ovvero, più recentemente, che la concessione in sanatoria poteva essere rilasciata subito dopo il parere favorevole espresso dalla Soprintendenza, pur dovendo menzionare le prescrizioni di quell'ufficio e la necessità della loro esecuzione, a pena di revoca della concessione medesima (cfr. circolare n. 14 dell'Assessorato beni culturali ed ambientali).

Sull'argomento si è adesso espresso il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, secondo il quale occorre prendere le mosse dalla natura giuridica della concessione edilizia che, anche quando viene rilasciata in sanatoria, verte sempre su un progetto, anche se questo si risolve nella descrizione dell'esistente (come nel caso di edifici abusivi).

Ne consegue che, quando la Soprintendenza prescrive determinati interventi sul manufatto, questi ultimi debbono essere recepiti nel progetto, "e la concessione in sanatoria può essere rilasciata solo quando il progetto sia conforme alle prescrizioni medesime": l'automatico adeguamento alle prescrizioni dell'autorità sovraordinata si risolverebbe, in assenza di concessione, in un nuovo abuso edilizio.

Il Consiglio, di conseguenza, ha affermato che la concessione deve recepire le prescrizioni contenute nel nulla osta della Soprintendenza e deve precedere l'esecuzione degli interventi prescritti; il rapporto tra i due provvedimenti autorizzativi va quindi risolto apponendo alla concessione in sanatoria la condizione risolutiva di realizzare gli interventi di adeguamento entro un termine confacente, determinato dalla concessione stessa, di modo che, se "l'adeguamento non venga realizzato, l'interessato si trovi sfornito di concessioni ed esposto ai relativi interventi repressivi, né più né meno di com'era prima della domanda di sanatoria".

L'avviso del Consiglio di giustizia amministrativa pare illuminante per l'inquadramento del complesso rapporto intercorrente tra parere dell'amministrazione di tutela del paesaggio e concessione edilizia in sanatoria, giova peraltro aggiungere alle Soprintendenze che l'inadempimento alle prescrizioni da esse impartite, così come esse possono essere apposte ai pareri in argomento, costituisce titolo, oltre che per gli interventi repressivi di competenza sindacale, anche per le concorrenti misure rimesse alle Soprintendenze medesime dall'art. 15, 1° comma, della legge n. 1497/39.

L'Assessore: CROCE